Oleh : Wowo Tua Barasa, S.H., M.H.

Politik hukum merupakan upaya menjadikan hukum sebagai proses pencapaian tujuan negara. Pengadaan tanah untuk kepentingan umum merupakan salah satu upaya negara mewujudkan kesejahteraan rakyat. Pengadaan tanah merupakan upaya menyediakan tanah bagi pelaksanaan pembangunan, yang ditujukan untuk kepentingan bangsa, negara dan masyarakat. Secara tekstual, politik hukum pengadaan tanah sudah jelas mewujudkan kesejahteraan masyarakat, tetapi dalam tataran implementasinya masih terjadi inkonsistensi[1].

Berbicara tentang politik hukum pengadaan tanah tidak terlepas dari pengertian politik hukum itu sendiri. Menurut pendapat Padmo Wahjono, politik hukum adalah kebijakan dasar yang menentukan arah, bentuk, maupun isi hukum yang akan dibentuk.[2] Sedangkan menurut Moh. Mahfud MD, pengertian politik hukum adalah legal policy atau garis (kebijakan) resmi tentang hukum yang akan diberlakukan baik dengan pembuatan hukum baru maupun dengan penggantian hukum lama, dalam rangka mencapai tujuan negara.[3]

Sementara Satjipto Rahardjo dalam buku Ilmu Hukum mendefinisikan politik hukum adalah aktivitas untuk memilih tujuan sosial tertentu. Politik adalah bidang yang berhubungan dengan tujuan masyarakat. Sedangkan hukum berhadapan dengan keharusan untuk menentukan pilihan tentang tujuan atau cara-cara yang akan dipakai untuk mencapai tujuan masyarakat tersebut.[4]

Berdasarkan beberapa pengertian di atas, pada dasarnya politik hukum mempunyai substansi dan makna yang sama, yaitu semuanya dalam rangka untuk mencapai dan mewujudkan tujuan hukum dan negara, perbedaannya terletak pada retorika bahasa yang digunakan. Disini pada dasarnya politik hukum menitikberatkan pada tujuan negara yang ingin dicapai. Oleh karena itu, maka sebenarnya pembangunan politik hukum tidak boleh bertentangan dengan esensi tujuan negara yang sudah diatur dalam Pembukaan UUD 1945, dimana Pancasila sebagai norma dasar yang melahirkan ketentuan Pembukaan dalam U UD 1945.[5]

Hukum pertanahan tidak dapat dilepaskan dengan politik hukum nasional, karena politik hukum pertanahan bagian yang tidak terpisahkan dari politik hukum nasional. Sebagai bagian dari politik hukum nasional, sudah semestinya pembangunan hukum pertanahan itu tidak boleh bertentangan dengan grand desain dari pembangunan hukum nasional, yaitu berlandasan Pancasila dan UUD 1945, di samping hukum yang tidak tertulis.[6]

Berkaitan dengan politik hukum pertanahan, Pasal 33 UUD 1945 dengan tegas menyebutkan : “Bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan digunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat”.[7]

Dalam konteks ini, negara dalam tingkatan tertinggi memiliki hak menguasai negara atas wilayah agraria Indonesia yang pengelolaan dan pemanfaatannya ditujukan untuk kesejahteraan rakyatnya. Politik hukum agraria yang tertuang dalam konstitusi ini kemudian dijabarkan melalui UUPA yang memiliki sifat populis. Dalam implementasinya, hukum agraria dapat dipengaruhi oleh pertimbangan ekonomi dan politik, sehingga politik agraria dapat dilihat dari prespektif ekonomi politik, yaitu suatu pendekatan yang terkait dengan pengaruh kepentingan dan pilihan nilai sosial yang dijadikan landasan kebijakan pemerintah.[8]

Berbicara tentang politik hukum pengadaan tanah, tidak terlepas dari tanah sebagai obyek yang mendapat pengaturan. Dalam pengertian hukum pengadaan tanah, obyek yang diatur oleh hukum adalah tanah. Disini hukum diposisikan sebagai alat/sarana untuk mencapai tujuan negara. Terkait hal tersebut, Sunaryati Hartono mengemukakan tentang hukum sebagai alat sehingga secara praktis politk hukum juga merupakan alat atau sarana dan langkah yang dapat digunakan oleh cita-cita bangsa dan tujuan negara.

Mengacu pada prinsip Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA) sebagai politik hukum pertanahan kita, pelaksanaan tanah mendahulukan kepentingan umum, tetapi tetap menghargai hak-hak pribadi atau hak dalam bentuk ganti rugi atas pelepasan atau pencabutan hak atas tanah.

Guna tujuan pembangunan, Pemerintah dalam melaksanakan Pengadaan Tanah akan tunduk pada Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum (UU No. 2 Tahun 2012), dan bagi swasta Pengadaan Tanah dilakukan dengan cara jual beli, tukar menukar, atau cara lain yang disepakati para pihak (penjual dan pembeli), tanpa adanya upaya paksa seperti pencabutan hak atas tanah, sebagaimana diatur dalam UU No. 2 Tahun 2012. Sedangkan dalam hal pengadaan tanah oleh Pemerintah atau Pemerintah Daerah untuk pelaksanaan pembangunan demi kepentingan umum dapat dilaksanakan dengan cara pelepasan atau penyerahan hak atas tanah, atau juga dengan pencabutan hak atas tanah.

Pengadaan tanah untuk pelaksanaan pembangunan demi kepentingan umum dilakukan melalui musyawarah dengan tujuan memperoleh kesepakatan mengenai pelaksanaan pembangunan di lokasi yang ditentukan, beserta bentuk dan besar ganti kerugian. Proses musyawarah yang dilakukan oleh Panitia Pembebasan tanah dan pemegang hak ditujukan untuk memastikan bahwa pemegang hak memperoleh ganti kerugian yang layak terhadap tanahnya.[9]

Kepentingan umum diartikan yaitu kepentingan bangsa, negara dan masyarakat  yang harus diwujudkan oleh pemerintah dan digunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat. Ketentuan tersebut menggunakan kata “Harus diwujudkan”, ini berarti bahwa berhasil atau tidaknya mewujudkan kepentingan bangsa, negara dan masyarakat tergantung bagaimana penyelengara pengadaan tanah itu benar-benar bekerja secara profesional, porposional, dan printip kehati-hatian karena pada sisi yang lain penyelenggara pengadaan tanah berkewajiban pula melindungi hak-hak pemegang hak atas tanah. Oleh karena itulah, proses pengadaan tanah tersebut harus dilakukan sesuai dengan asas dan tujuannya.[10] Hal itu dapat dilihat dalam asas-asas Pengadaan Tanah dalam UU No. 2 Tahun 2012 tersebut, diantaranya :

1. Asas Kemanusiaan, yaitu pengadaan tanah harus memberikan perlindungan serta penghormatan terhadap hak asasi manusia, harkat, dan martabat setiap warga negara dan penduduk Indonesia secara proporsional.
2. Asas Keadilan, yaitu memberikan jaminan penggantian yang layak kepada pihak yang berhak dalam proses pengadaan tanah, sehingga mendapatkan kesempatan untuk dapat melangsungkan kehidupan yang lebih baik.
3. Asas Kemanfaatan, yaitu hasil pengadaan tanah mampu memberikan manfaat secara luas bagi kepentingan masyarakat, bangsa dan negara.
4. Asas Kepastian,yaitu memberikan kepastian hukum tersedianya tanah dalam proses pengadaan tanah untuk pembangunan dan memberikan jaminan kepada pihak yang berhak mendapatkan ganti kerugian yang layak.
5. Asas Keterbukaan , yaitu pengadaan tanah untuk pembangunan dilaksanakan dengan memberikan akses kepada masyarakat untuk mendapatkan informasi yang berkaitan dengan pengadaan tanah.
6. Asas Kesepakatan,yaitu proses pengadaan tanah dilakukan dengan musyawarah para pihak tanpa unsur paksaan untuk mendapatkan kesepakatan bersama.
7. Asas Keikutsertaan, yaitu dukunga dalam penyelenggaraan pengadaan tanah melalui partisipasi masyarakat, baik secara langsung maupun tidak langsung, sejak perencanaan sampai dengan kegiatan pembangunan.
8. Asas Kesejahteraan, yaitu pengadaan tanah untuk pembangunan dapat memberikan nilai tambah bagi kelangsungan kehidupan pihak yang berhak dan masyarakat secara luas.
9. Asas Keberlanjutan, yaitu kegiatan pembangunan dapat berlangsung secara terus menerus, berkesinambungan, untuk mencapai tujuan yang diharapkan.
10. Asas Keselarasan, yaitu pengadaan tanah untuk pembangunan dapat seimbang dan sejalan dengan kepentingan masyarakat dan negara.

Dari asas-asas tersebut di atas, dengan jelas diketahui maksud pembuat undang-undang yang merupakan politik hukum pengadaan tanah, yaitu adanya penghargaan terhadap Hak Asasi Manusia dalam keterlibatan masyarakat pemegang hak sejak awal perencanaan hingga tujuan akhir  adanya keselarasan kepentingan masyarakat dan negara, sedangkan ganti rugi dilakukan secara layak dan adil.

Adapun mekanisme penyelenggaraan pengadaan tanah untuk kepentingan umum telah diatur dalam Peraturan Presiden Nomor 71 Tahun 2012 tentang Penyelenggaraan Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum (Perpres No. 71 Tahun 2012), berikut perubahannya yang diatur dalam Peraturan Presiden Nomor 148 Tahun 2015 tentang Perubahan Keempat Atas Peraturan Presiden Nomor 71 Tahun 2012 tentang Penyelenggaraan Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum (Perpres No. 148 Tahun 2015).

Pengadaan tanah sesuai dengan yang diatur dalam Perpres No. 148 Tahun 2015 dilakukan oleh Instasi yang memerlukan tanah yaitu lembaga negara, kementerian, lembaga pemerintah nonkementerian, pemerintah provinsi, pemerintah kabupaten/kota, dan Badan Hukum Milik Negara/Badan Usaha Milik Negara yang mendapat penugasan khusus Pemerintah atau Badan Usaha yang mendapatkan kuasa berdasarkan perjanjian dari lembaga negara, kementerian, lembaga pemerintah nonkementerian, pemerintah provinsi, pemerintah kabupaten/kota, dan Badan Hukum Milik Negara/Badan Usaha Milik Negara yang mendapat penugasan khusus Pemerintah dalam rangka penyediaan infrastruktur untuk kepentingan umum.[11]

Pengadaan tanah untuk kepentingan umum diselenggarakan Pemerintah sesuai dengan:

1. Rencana Tata Ruang Wilayah;
2. Rencana Pembangunan Nasional/Daerah;
3. Rencana Strategis; dan
4. Rencana Kerja setiap Instansi yang memerlukan tanah

Penyelenggaraan Pengadaan tanah untuk kepentingan umum memperhatikan keseimbangan antara kepentingan pembangunan dan kepentingan masyarakat, dilaksanakan dengan pemberian Ganti Kerugian yang layak dan adil.

Ganti rugi adalah penggantian berupa uang atau barang lain kepada seseorang yang merasa dirugikan karena harta miliknya diambil dan dipakai untuk kepentingan orang banyak[12]. Ganti Kerugian adalah penggantian yang layak dan adil kepada pihak yang berhak dalam proses pengadaan tanah.

Pasal 27 ayat ( 2 ) Undang – Undang Nomor 2 Tahun 2012 Pelaksanaan Pengadaan Tanah meliputi :

1. Inventarisasi dan identifikasi penguasaan , pemilikan , penggunaan , dan pemanfaatan tanah
2. Penilaian Ganti Kerugian
3. Musyawarah penetapan Ganti Kerugian;
4. Pemberian Ganti Kerugian; dan
5. Pelepasan tanah Instansi

Inventarisasi dan identifikasi penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 27 ayat (2) huruf a meliputi kegiatan:

1. Pengukuran dan pemetaan bidang per bidang tanah; dan
2. Pengumpulan data pihak yang berhak dan objek pengadaan Tanah.

Inventarisasi dan identifikasi dilaksanakan untuk mengetahui Pihak yang Berhak dan Objek Pengadaan Tanah. Hasil inventarisasi dan identifikasi tersebut memuat daftar nominasi Pihak yang Berhak dan Objek Pengadaan Tanah. Pihak yang Berhak meliputi nama, alamat, dan pekerjaan pihak yang menguasai/memiliki tanah. Objek Pengadaan Tanah meliputi letak, luas, status, serta jenis penggunaan dan pemanfaatan tanah.

Inventarisasi dan identifikasi penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah sebagaimana dilaksanakan dalam waktu paling lama 30 (tiga puluh) hari kerja.

Penilaian besarnya nilai Ganti Kerugian oleh Penilai dilakukan bidang per bidang tanah, meliputi:

1. tanah;
2. ruang atas tanah dan bawah tanah;
3. bangunan;
4. tanaman;
5. benda yang berkaitan dengan tanah; dan/atau
6. kerugian lain yang dapat dinilai. (Yang dimaksud dengan “kerugian lain yang dapat dinilai” adalah kerugian nonfisik yang dapat disetarakan dengan nilai uang, misalnya kerugian karena kehilangan usaha atau pekerjaan, biaya pemindahan tempat, biaya alih profesi, dan nilai atas properti sisa).

Setelah penetapan lokasi untuk kepentingan umum, Pihak yang berhak hanya dapat mengalihkan hak atas tanahnya kepada instansi yang memerlukan tanah melalui lembaga pertanahan .beralihnya hak dilakukan dengan memberikan ganti kerugian yang nilainya ditetapkan saat nilai pengumuman penetapan lokasi.

Besarnya nilai Ganti Kerugian berdasarkan hasil penilaian Penilai disampaikan  kepada Lembaga Pertanahan dengan berita acara. Nilai Ganti Kerugian berdasarkan hasil penilaian Penilai menjadi dasar musyawarah penetapan Ganti Kerugian. Dalam hal bidang tanah tertentu yang terkena Pengadaan Tanah terdapat sisa yang tidak lagi dapat difungsikan sesuai dengan peruntukan dan penggunaannya, Pihak yang Berhak dapat meminta penggantian secara utuh atas bidang tanahnya.

Pasal 36 Undang – Undang Nomor 2 Tahun 2012 menyatakan Pemberian Ganti Kerugian dapat diberikan dalam bentuk:

1. uang;
2. tanah pengganti;
3. permukiman kembali;

Yang dimaksud dengan “permukiman kembali” adalah proses kegiatan penyediaan tanah pengganti kepada Pihak yang Berhak ke lokasi lain sesuai dengan kesepakatan dalam proses Pengadaan Tanah

1. kepemilikan saham; atau

Yang dimaksud dengan ”bentuk ganti kerugian melalui kepemilikan saham” adalah penyertaan saham dalam kegiatan pembangunan untuk kepentingan umum terkait dan/atau pengelolaannya yang didasari kesepakatan antarpihak.

1. bentuk lain yang disetujui oleh kedua belah pihak.

Bentuk lain yang disetujui oleh kedua belah pihak misalnya gabungan dari 2 (dua) atau lebih bentuk Ganti Kerugian sebagaimana dimaksud pada huruf a, huruf b, huruf c, dan huruf d.

Terkait ganti kerugian dalam bentuk uang dalam pengadaan tanah, berdasarkan

Peraturan Presiden (Perpres) Nomor 148 Tahun 2015 tentang Perubahan Keempat atas Perpres Nomor 71 Tahun 2012 tentang Penyelenggaraan Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum, dilakukan oleh instansi yang memerlukan tanah berdasarkan validasi dari ketua pelaksana pengadaan tanah atau pejabat yang ditunjuk. Validasi tersebut dilaksanakan dalam waktu paling lama tiga hari kerja sejak berita acara kesepakatan bentuk ganti kerugian. Pemberian ganti kerugian dilakukan dalam waktu paling lama tujuh hari kerja sejak penetapan bentuk ganti kerugian oleh pelaksana pengadaan tanah.

Lembaga Pertanahan melakukan musyawarah dengan Pihak yang Berhak dalam waktu paling lama 30 (tiga puluh) hari kerja sejak hasil penilaian dari Penilai disampaikan kepada Lembaga Pertanahan untuk menetapkan bentuk dan/atau besarnya Ganti Kerugian berdasarkan hasil penilaian Ganti Kerugian . Hasil kesepakatan dalam musyawarah menjadi dasar pemberian Ganti Kerugian kepada Pihak yang Berhak yang dimuat dalam berita acara kesepakatan.

Ganti Kerugian diberikan kepada Pihak yang Berhak berdasarkan hasil penilaian yang ditetapkan dalam musyawarah . Pemberian Ganti Kerugian pada prinsipnya harus diserahkan langsung kepada Pihak yang Berhak atas Ganti Kerugian. Apabila berhalangan,Pihak yang Berhak karena hukum dapat memberikan kuasa kepada pihak lain atau ahli waris. Penerima kuasa hanya dapat menerima kuasa dari satu orang yang berhak atas Ganti Kerugian. Yang berhak antara lain:

1. pemegang hak atas tanah;
2. pemegang hak pengelolaan;
3. nadzir, untuk tanah wakaf;
4. pemilik tanah bekas milik adat;
5. masyarakat hukum adat;
6. pihak yang menguasai tanah negara dengan itikad baik;
7. pemegang dasar penguasaan atas tanah; dan/atau
8. pemilik bangunan, tanaman atau benda lain yang berkaitan dengan tanah.

Pada ketentuannya, Ganti Kerugian diberikan kepada pemegang Hak atas Tanah. Untuk hak guna bangunan atau hak pakai yang berada di atas tanah yang bukan miliknya, Ganti Kerugian diberikan kepada pemegang hak guna bangunan atau hak pakai atas bangunan, tanaman, atau benda lain yang berkaitan dengan tanah yang dimiliki atau dipunyainya, sedangkan Ganti Kerugian atas tanahnya diberikan kepada pemegang hak milik atau hak pengelolaan. Ganti Kerugian atas tanah hak ulayat diberikan dalam bentuk tanah pengganti, permukiman kembali, atau bentuk lain yang disepakati oleh masyarakat hukum adat yang bersangkutan. Pihak yang menguasai tanah negara yang dapat diberikan Ganti Kerugian adalah pemakai tanah negara yang sesuai dengan atau tidak melanggar ketentuan peraturan perundang-undangan. Misalnya, bekas pemegang hak yang telah habis jangka waktunya yang masih menggunakan atau memanfaatkan tanah yang bersangkutan, pihak yang menguasai tanah negara berdasarkan sewa-menyewa, atau pihak lain yang menggunakan atau memanfaatkan tanah negara bebas dengan tidak melanggar ketentuan peraturan perundang-undangan. Yang dimaksud dengan “pemegang dasar penguasaan atas tanah” adalah pihak yang memiliki alat bukti yang diterbitkan oleh pejabat yang berwenang yang membuktikan adanya penguasaan yang bersangkutan atas tanah yang bersangkutan, misalnya pemegang akta jual beli atas Hak atas Tanah yang belum dibalik nama, pemegang akta jual beli atas hak milik adat yang belum diterbitkan sertifikat, dan pemegang surat izin menghuni. Bangunan, tanaman, atau benda lain yang berkaitan dengan tanah yang belum atau tidak dipunyai dengan Hak atas Tanah, Ganti Kerugian diberikan kepada pemilik bangunan, tanaman, atau benda lain yang berkaitan dengan tanah.

Pada saat pemberian Ganti Kerugian Pihak yang Berhak menerima Ganti Kerugian wajib:

1. melakukan pelepasan hak; dan
2. menyerahkan bukti penguasaan atau kepemilikan Objek Pengadaan Tanah kepada Instansi yang memerlukan tanah melalui Lembaga Pertanahan.

Pasal 42 Undang – Undang Nomor 2 Tahun 2012 menyatakan : Dalam hal Pihak yang Berhak menolak bentuk dan/atau besarnya Ganti Kerugian berdasarkan hasil musyawarah, Ganti Kerugian dititipkan di pengadilan negeri setempat. Penitipan Ganti Kerugian, juga dilakukan terhadap:

1. Pihak yang Berhak menerima Ganti Kerugian tidak diketahui keberadaannya; atau
2. Objek Pengadaan Tanah yang akan diberikan Ganti Kerugian:
3. sedang menjadi objek perkara di pengadilan;
4. masih dipersengketakan kepemilikannya;
5. diletakkan sita oleh pejabat yang berwenang; atau
6. menjadi jaminan di bank.

Dari penjabaran di atas, menunjukkan bahwa masalah pengadaan tanah merupakan kendala utama dalam pembangunan infrastruktur di Indonesia, masalah kebijakan pengadaan tanah untuk kepentingan umum berasal dari implementasi kebijakan itu sendiri. Sengketa yang timbul dalam pembebasan tanah milik masyarakat yang terkena masalah kebijakan pengadaan tanah untuk kepentingan umum pada umumnya berawal dari konflik, pertentangan, dan ketidaksepakatan mengenai besarnya ganti rugi yang diberikan pihak pelaku pembebasan tanah. Selain itu, masalah nilai ganti rugi tanah yang selama ini seringkali menjadi masalah utama, ternyata disebabkan oleh cara penetapan Panitia Pengadaan Tanah yang tidak independen.

Dalam kasus-kasus yang terjadi saat ini, yang diberitakan di media internet ataupun televisi mengenai pemberian ganti kerugian masih diperdebatkan, hal ini dapat dikaitkan dengan prioritas pemerintah untuk mempercepat prosedur pembebasan lahan, sebagaimana dibuktikan dengan dikeluarkannya Peraturan Presiden No. 148 Tahun 2015.

Berdasarkan hal tersebut, maka konflik antara keadilan sosial dan kepentingan umum dalam kompensasi kebebasan lahan tersebut, mengakibatkan terjadinya dua masalah, yaitu masalah yang dihadapi berkaitan dengan ketidaktepatan istilah “ganti rugi yang layak dan adil”, serta potensi pemakasan pemerintah dalam mendikte tingkat atau bentuk kompensasi tanpa adanya pengaturan yang disepakati bersama.

[1] Suhadi Suhadi,  Kesiapan Sistem Hukum Sumber Daya Alam Indonesia dalam Menghadapi Era Masyarakat Ekonomi ASEAN, Universitas Negeri Semarang, Vol. 1 No. 1 (2015).

[2] Padmo Wahjono, Indonesia Negara Berdasarkan atas Hukum, Cetakan Kedua, Jakarta : Ghalia Indonesia, 1986, hlm. 160.

[3] Mahfud, MD, Politik Hukum di Indonesia, Edisi Revisi, Jakarta : Rajawali Pers, 2009. hlm. 1.

[4] Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum, Cetakan keenam, Bandung: Citra Aditya Bakti, 2006, hal. 352

[5] Nurus Zaman, Politik Hukum Pengadaan Tanah : Antara Kepentingan Umum dan Perlindungan Hak Asasi Manusia. Bandung : Rafika Aditama, 2016, hlm.7.

[6] Ibid.

[7] Indonesia, Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945, Pasal 33.

[8] Mafud MD, Membangun Politik Hukum, Menegakkan Konstitusi, Jakarta : Rajawali Pers, 2011, hlm. 248.

[9] Nurus Zaman, Politik Hukum Pengadaan Tanah : Antara Kepentingan Umum dan Perlindungan Hak Asasi Manusia. Op.cit, hlm.10

[10] Ibid., hlm. 12.

[11] Indonesia, Peraturan Presiden Nomor 148 Tahun 2015 tentang Perubahan Keempat Atas Peraturan Presiden Nomor 71 Tahun 2012 tentang Penyelenggaraan Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum, Pasal 1 ayat (1).

[12] https://rubrikbahasa.wordpress.com/2009/04/17/ganti-rugi-dan-gantikerugian.