Oleh : Dr. Hasni,  S.H., M.H.

Berikut adalah dua masalah yang kita hadapi dengan mulai berlakunya UUPA pada tanggal 24 September 1960.

1. Apakah hukum yang berlaku terhadap tanah dengan sendirinya berlaku juga terhadap bangunan yang berdiri di atasnya?
2. Siapakah menurut hukumnya pemilik bangunan yang didirikan di atas tanah kepunyaan pihak lain?

Dalam rangka ketentuan hukum yang berlaku sebelum UUPA, jawaban pertanyaan pertanyaan di atas, yaitu tergantung pada status hukum dari tanah di atas mana bangunan itu berdiri. Sebagaimana diketahui sebelurn UUPA, di negara kita berlaku bersamaan dua perangkat hukurn tanah, yaitu hukum tanah barat yang bersumber pada KUHPerdata dan hukum tanah adat yang bersumber pada hukum adat.

Jika bangunan itu berdiri di atas tanah yang tunduk pada ketentuan hukum tanah barat, maka hukumnya adalah bahwa bangunan itu menjadi bagian dari tanahnya karena berlaku asas perlekatan (asas natrekking atau asas accessie)(Pasal 500 KUHPerdata). Karena merupakan bagian dari tanahnya, dengan sendirinya bangunan itu tunduk pada ketentuan-ketentuan hukum yang berlaku terhadap tanahnya (hukum tanah).

Atas dasar asas itu pula, pemilikan atas tanah hak barat itu meliputi juga pemilikan dari bangunan yang ada di atasnya (Pasal 571 KUHPerdata). Bangunan yang didirikan di atas tanah kepunyaan pihak lain menjadi milik yang empunya tanah (Pasal 601 KUHPerdata), kecuali diperjanjikan lain.

Berlainan halnya jika bangunan itu berdiri di atas tanah yang tunduk pada hukum adat (dikenal sebagai tanah-tanah hak adat), dalam hukum adat berlaku Asas Pemisahan Horizontal (Horizontale Scheiding) antara tanah dan bangunannya berdiri di atasnya. Dalam hukum adat berlaku asas bahwa pihak yang membangun adalah pemilik dari bangunan tersebut.

Bagaimanakah hukumnya setelah berlakunya UUPA? Baik di dalam UUPA sendiri maupun dalam peraturan pelaksanaannya tidak dijumpai ketentuan mengenai hal itu. Kiranya pengaturan soal ini akan dilakukan di dalam undang-undang yang mengatur hak milik atas tanah, sebagaimana dimaksudkan oleh Pasal 50 ayat 1 UUPA.

Dari ketentuan-ketentuan yang terdapat dalam diktum UUPA, terutama dari ketentuan Pasal 5, kita dapat mengambil kesimpulan antara lain:

1. asas yang dipergunakan dalam hukum yang berlaku sekarang ini;
2. penerapan asas tersebut pada kasus-kasus konkret;
3. jika kasusnya masih terbatas antara pihak yang membangun dan pihak yang mempunyai tanah;
4. jika dalam kasusnya sudah tersangkut pihak ketiga;
5. fungsi sertifikat hak atas tanah dalam hubungannya dengan pemilikan bangunan.

A. Asas yang Dipergunakan dalam Hukum yang Berlaku Sekarang Ini

UUPA mengadakan unifikasi hukum tanah dan unifikasi penguasaan hak-hak atas tanah. Oleh karena itulah, pasal-pasal KUHPerdata yang mengatur masalah Agraria dalam Buku Il dicabut, kecuali pasal-pasal yang mengatur Hipotek.

Dengan demikian, pasal-pasal yang mengandung penerapan dari Asas Accessie harus dianggap sebagai “tidak berlaku” lagi. Dalam rangka mewujudkan unifikasi hukum tanah, UUPA menetapkan selanjutnya dalam ketentuan Pasal 5, bahwa hukum agraria yang berlaku atas bumi, air, dan ruang angkasa adalah hukum adat. Ketentuan tersebut mengandung pengertian bahwa hukum tanah positifkita menggunakan konsepsi-konsepsi dan asas-asas dari hukum adat.

Dalam rangka mengadakan unifikasi hukum, disertai juga unifikasi hak-hak penguasaan atas tanah. Hak-hak atas tanah yang lama diubah (dikonversi) menjadi salah satu macam hak yang diatur di dalam UUPA. Dengan demikian, tidak ada lagi penggolongan tanah dalam tanah-tanah hak barat dan tanah-tanah hak adat.

Dari apa yang diuraikan di atas, kesimpulan yang dapat diambil adalah bahwa asas mengenai pemilikan bangunan yang dipergunakan dalam hukum kita yang berlaku sekarang ini adalah asas hukum adat, yaitu:

1. bahwa pada asasnya, ada pemisahan antara tanah dan bangunan yang berdiri di atasnya (asas pemisahan horizontal), yang menyatakan bahwa hukum yang berlaku terhadap tanah tidak dengan sendirinya berlaku juga terhadap bangunan yang berdiri di atasnya. “Tanah tunduk pada hukum tanah,” sedangkan pengaturan soal bangunan termasuk hukum perutangan;
2. bahwa hak pemilikan atas tanah tidak dengan sendirinya meliputi juga pemilikan bangunan yang ada di atasnya. “Barangsiapa yang membangun, dialah pemilik bangunan yang dibangun itu.

B. Penerapan Asas Tersebut pada Kasus-kasus Konkret

Karena asas tersebut belum dijabarkan menjadi norma-norma hukum, maka timbul masalah “Bagaimana penerapan-nya pada kasus-kasus konkret?”

Dalam hubungan ini, perlu kita ingat bahwa asas-asas hukum adat itu tidak bersifat mutlak. Penerapan-penerapan asas-asas hukum adat pada kasus-kasus konkret selalu memerhatikan faktor-faktor yang meliputi atau bersangkutan dengan kasus yang dihadapi. Hukum adat bersikap “realistis”, berdasarkan kenyataan-kenyataan yang ada.

Demikian pula halnya terhadap penerapan asas mengenai bangunan tersebut. Penerapannya tidaklah bersifat mutlak. Dalam kasus yang manapun, asas tersebut akan diterapkan menurut rumusan sebagaimana diuraikan di atas sehingga sesuai dengan sifat hukum adat jika penerapannya dilakukan secara konkret relatif artinya bahwa dengan memerhatikan faktor-faktor konkret dan realita yang meliputi kasus yang dihadapi selalu ada kemungkinan untuk mengadakan penyimpangan supaya penyelesaiannya memenuhi rasa keadilan, yang pada hakikatnya merupakan tujuan hukum yang dilaksanakan itu. Dengan demikian, jaminan dan kepastian hukum mungkin menjadi kurang. Penyelesaian suatu kasus mungkin tidak dapat dilakukan secara mudah hanya berdasarkan rumusan asasnya, tetapi cara penerapan yang lazim dilakukan dalam melaksanakan hukum adat memberi kemungkinan yang lebih baik, untuk menimbang dan menilai kepentingan semua pihak yang bersangkutan sehingga penyelesaiannya akan dapat lebih memenuhi tuntutan keadilan.

Asas pemisahan horizontal sesuai dengan realita pedesaan di mana sernula bangunan-bangunan dibuat dari kayu dan bambu, sering kali bukan berdiri di atas tiang beton, hingga menurut kenyataannya memang tidak merupakan satu-kesatuan dengan tanahnya, bahkan dengan mudah dapat dibongkar dan dipindahkan tanpa mengakibatkan banyak kerusakan, Dalam suasana pedesaan, semula belum dikenal bangunan-bangunan dari batu yang berfundamen, yang menurut kenyataannya, pembuatan bangunan tersebut merupakan satu-kesatuan dengan tanahnya, yang sukar dibongkar, lebih-lebih untuk memindahkannya ke tempat lain tanpa merusaknya sebagai bangunan.

Di daerah berlakunya hukum adat pun dewasa ini sudah meluas dan meliputi pula daerah-daerah perkotaan. Realita daerah-daerah perkotaan yang sudah dihadapi berbeda dengan yang semula ada dalam suasana pedesaan. Oleh karena itu, penerapan asas pemisahan horizontal tersebut dalam rangka hukum kita sekarang init haruslah memerhatikan kenyataan atau realita itu, artinya tidak seharusnya diterapkan secara mutlak terhadap setiap kasus yang dihadapi. Dalam hal ini, kasus demi kasus perlu mendapat pertimbangan khusus, untuk menentukan apakah ketentuan hukum yang berlaku terhadap tanah akan kita perlakukan juga terhadap bangunan yang ada di atasnya antara lain dengan mengingat tujuan dan kegunaan ketentuan peraturan yang bersangkutan.

Demikianlah misalnya kalau menurut kenyataannya bangunan yang bersangkutan memang tidak merupakan satu-kesatuan dengan tanahnya (dari kayu, bambu, atau pre-fabricated) hingga mudah dapat dibongkar dan dipindahkan ke tempat lain, ketentuan hukum tanah tidaklah berlaku terhadapnya.

Misalnya ketentuan-ketentuan Pasal 21, 26, 30, dan 36 UUPA yang menyatakan jatuhnya tanah yang bersangkutan pada negara. Jika ada bangunan di atas tanah yang terkena ketentuan pasal-pasal tersebut yang menjadi milik pemegang hak atas tanahnya, bangunan itu pun turut jatuh pula kepada negara, Penerapan secara demikian (sanksi pasal-pasal tersebut) khususnya untuk daerah perkotaan tidak akan banyak dikurangi daya gunanya.

Sebaliknya, ketentuan-ketentuan mengenai persyaratan bagi subjek-subjek hak-hak atas tanah misalnya, tidak berlaku terhadap bangunan, walaupun bangunan yang bersangkutan menurut kenyataannya merupakan satu-kesatuan dengan tanahnya. Bangunan yang ada di atas tanah hak milik boleh saja dimiliki oleh suatu Perseroan Terbatas (PT), di mana PT menurut hukum tanah tidak boleh menguasai tanah dengan hak milik. Hukum tanah memang memungkinkan pemilikan bangunan oleh suatu PT di atas tanah milik “pihak lain”, yang dikuasai oleh PT tersebut dengan hak guna bangunan, hak pakai, atau hak sewa (Pasal 35, 41 dan 44 UUPA). Asas pemisahan horizontal tetap diperlukan, tetapi tidak gnutlak, Inelainkan secara konkret relatif. Asas pemilikan bangunan sebagai yang dirumuskan di atas, seharusnya juga jangan diterapkan secara mutlak terhadap setiap kasus yang dihadapi.

Dalam kasus-kasus pemilikan bangunan, dapat tersangkut kepentingan tiga pihak, yaitu sebagai berikut:

1. Pihak pertama, yaitu pihak yang membangun.
2. Pihak kedua, yaitu pihak yang mempunyai tanah.
3. Pihak ketiga, yaitu pihak yang membeli tanah beserta bangunan yang ada di atasnya dan kreditor yang menerima tanah beserta bangunan yang ada di atasnya sebagai jaminan utang.

Berbagai faktor kiranya perlu diperhatikan dalam memperlakukan asas tersebut terhadap kasus-kasus konkret yang dihadapi. Apakah masalahnya masih terbatas pada hubungan antara pihak yang membangun (pihak pertama) dan pihak yang mempunyai tanah (pihak kedua), ataukah sudah tersangkut kepentingan pihak ketiga? Letak tanah dan usaha-usaha yang telah dilakukan oleh pihak yang mempunyai bangunan dan pihak ketiga untuk melindungi kepentingannya masing-masing juga merupakan faktor-faktor yang akan memengaruhi penerapan asas yang dimaksud itu.

C. Jika Kasusnya Masih Terbatas Antara Pihak yang Membangun (Pihak Pertama) dan Pihak yang Mempunyai Tanah (Pihak Kedua)

1. Apabila di antara mereka ADA perjanjian mengenai pemilikan bangunan yang dibangun itu, apa yang mereka setujui itulah yang merupakan hukumnya. Mungkin persetujuannya menyatakan bahwa bangunan tersebut menjadi milik yang mempunyai tanahnya, tetapi pihak pertama boleh memakainya sampai sekian tahun, dengan kewenangan untuk memindahkan hak pemakaiannya kepada pihak lain atau bangunan menjadi milik yang membangun, akan tetapi setelah sekian tahun akan menjadi milik yang mempunyai tanah tanpa kewajiban memberikan ganti kerugian.
2. Apabila antara pihak pertama dan pihak kedua tidak ada perjanjian, berlakulah asas mengenai pemilikan bangunan tersebut di atas. Bangunan yang bersangkutan menjadi milik yang membangun, tanpa dipersoalkan di daerah mana kasus ini terjadi. Para pihak dianggap mengetahui adanya asas tersebut dalam hukum kita sekarang ini dan pihak kedua mengetahui bahwa bukan dia yang membangun bangunan itu.

Dalam kasus-kasus yang dimaksud itu, pembangunan dan penguasaan tanah umumnya dilakukan dengan izin pihak yang mempunyai tanah. Penguasaan tanah dapat dilakukan dengan hak guna bangunan, hak pakai, hak sewa ataupun hak menumpang. Jika pihak yang membangun itu menguasai tanahnya dengan hak guna bangunan, menurut PP No- 24/1997 tentang Pendaftaran Tanah, kepadanya dapat diberikan sertifikat sebagai tanda buktinya. Adanya hak guna bangunan di atas dicatat dalam sertifikat hak miliknya.

Dengan mengetahui bahwa hak guna bangunan itu merupakan hak untuk mendirikan dan mempunyai bangunan di atas tanah milik pihak Iain, dengan dilakukannya pendaftaran hak guna bangunan tersebut, menurut PP No, 24/1997 Pihak Ketiga dianggap mengetahui bahWa bangunan itu adalah milik pihak pertama.

Dengan demikian, pihak pertama telah cukup berusaha melindungi kepentingannya dan mencegah pihak ketiga mempunyai perkiraan yang keliru. Demikian pula jika penguasaan tanah yang bersangkutan dilak’ukan dengan hak pakai, hak sewa, atau hak menumpang, Pihak pertama dapat melindungi hak milik atau bangunan yang dibangunnya itu dengan meminta agar adanya pemilikan bangunan tersebut dicatat dalam buku tanah dan sertifikat hak milik tanah yang dipunyai oleh pihak kedua.

Sudah tentu pencatatan tersebut hanya dapat dilakukan atas persetujuan pemilik tanah. Meskipun dalam hal ini pemilik bangunan tidak memperoleh sertifikat (karena hak atas tanah yang dipunyai tidak termasuk hak-hak atas tanah yang harus didaftar), namun pencatatan pada buku tanah dan sertifikat hak miliknya sudah cukup memenuhi persyaratan publisitas untuk mengikat pihak ketiga yang mengadakan perbuatan hukum dengan tanah tersebut.

Asas pemilikan bangunan itu berlaku juga dalam hal tanah yang bersangkutan dikuasai oleh pihak yang membangun secara illegal. Praktik penyelesaian tanah yang dikuasai secara illegal menunjukkan juga bahwa tidak pernah ada anggapan bahwa bangunan yang didirikan oleh para okupan illegal itu bukan milik mereka. Mereka selalu diberi kesempatan untuk membongkar dan mengangkat ke tempat lain.

Sudah tentu asas itu pun berlaku jika penguasaan tanahnya dilakukan secara illegal, tetapi bangunannya didirikan tanpa izin yang mempunyai tanah. Sengketa mengenai pembangunannya tidak mengurangi hak pemilikan pihak pertama atas bangunan yang dibangunnya itu.

D. Jika dalam Kasusnya Sudah Tersangkut Pihak Ketiga

Walaupun bangunan itu pada umumnya merupakan milik yang mempunyai tanah, dengan adanya asas bahwa yang membangun menjadi pemilik bangunan tersebut, pihak ketiga yang mengadakan perbuatan-perbuatan hukum mengenai tanah yang ada bangunannya tidak boleh beranggapan bahwa bangunan yang ada di atas tanah itu dengan sendirinya merupakan milik yang mempunyai tanah. la berkewajiban untuk mengadakan penelitian dalam batas-batas kewajaran dan ketentuan hukum yang berlaku untuk mengetahui dan memastikan siapakah pemilik bangunan tersebut. Dalam hal ini faktor di mana kasus itu terjadi turut menjadi pertimbangan sampai di mana asas pemilikan bangunan tersebut dapat diperlakukan.

Secara umum dapat diadakan perbedaan apakah kasusnya terjadi dalam suasana pedesaan ataukah dalam suasana perkotaan, Dalam suasana pedesaan, membangun rumah atau bangunan lainnya bukanlah suatu peristiwa yang terjadi setiap hari dan tidak pula dilakukan secara diam-diam. Bahkan pada umumnya dilakukan dengan bantuan para warga desa yang lain dan disertai bentuk kegiatan lain yang menyolok. Oleh karena itu, pihak ketiga yang berkepentingan dengan mudah akan dapat mengetahui dari warga desa yang lain atau dari kepala desa, mengenai pemilik bangunan yang ada di atas bidang tanah yang akan dibeli atau diterimanya sebagai jaminan utang. Dalam kasus- kasus yang terjadi dalam suasana pedesaan, kiranya asas pemilikan bangunan itu dapat diterapkan tanpa meletakkan tambahan beban yang terlampau berat kepada pihak ketiga,

Dalam suasana pedesaan memang mudah dapat diketahui siapa pemilik suatu bangunan, namun hal ini tidaklah demikian dalam suasana perkotaan. Dalam suasana perkotaan, orang umumnya tidak saling mengetahui apa yang dilakukan atau apa yang dipunyai masing-masing. Bahkan kepala warga pun tidak selalu mengetahui hal-hal yang terjadi di daerahnya atau yang dimiliki oleh warga daerahnya. Mengingat keadaan yang demikian itu, diberlakukan asas pemilikan bangunan tersebut pada setiap kasus yang terjadi dalam suasana perkotaan yang berarti penambahan beban yang terlampau berat kepada pihak ketiga. Kiranya harus diusahakan adanya keseimbangan dalam melindungi dan mempertimbangkan kepentingan pihak yang memiliki bangunan dan pihak ketiga.

Di samping mewajibkan pihak ketiga untuk mengadakan penelitian sehubungan dengan kemungkinan bahwa bangunan yang bersangkutan bukan milik pihak yang mempunyai tanah, pihak pemilik bangunan berkewajiban untuk berusaha mencegah jangan sampai pihak ketiga mempunyai anggapan yang keliru bahwa bangunan yang ada di atas tanah itu merupakan milik yang mempunyai tanah.

Upaya yang disediakan oleh hukum untuk melindungi kepentingan melalui mekanisme pendaftaran sebagai syarat publisitas sudah dikemukakan di atas. Menempati sendiri bangunan yang dibangunnya itu merupakan upaya fisik untuk mengurangi atau mencegah timbulnya anggapan yang keliru. Maka, mengenai sampai di manakah pihak pemilik bangunan tersebut telah mempergunakan upaya-upaya tersebut dalam kasus yang konkret yang akan diselesaikan merupakan faktor yang perlu dipertimbangkan dalam penentuan apakah pemilikan bangunan tersebut akan diperlakukan terhadap kasus tersebut atau tidak. Jika pihak pemilik bangunan lalai dalam kewajibannya untuk melindungi kepentingannya sendiri dan pihak ketiga setelah mengadakan penelitian seperlunya memang tidak dapat mengetahuinya dari sumber lain, bolehlah ia menganggap bahwa apa yang ada di atas tanah yang dibelinya tersebut atau diterimanya sebagai jaminan utang tersebut merupakan juga milik yang mempunyai tanah. Juga atas dasar pertimbangan bahwa umumnya keadaan adalah demikian. Adanya bangunan milik pihak lain merupakan pengecualian. Ini tidak berarti bahwa di daerah perkotaan berlaku asas accessie. Asasnya tetap “Asas Hukum Adat”, namun penerapannya dilakukan secara konkret relatif.

E. Fungsi Sertifikat Hak AtasTanah Dalam Hubungannya Dengan Pemilikan Bangunan

Sertifikat menurut UUPA dan PP No, 10/1961 merupakan surat tanda bukti hak atas tanah yang kuat. Sertifikat tidak dimaksudkan sebagai pembuktian pemilikan bangunan. Hal ini dapat diketahui dari surat ukurnya. Jika hak atas tanahnya hak guna bangunan, pemilikan bangunannya disimpulkan dari isi haknya, yaitu sebagai hak untuk mendirikan bangunan atau mempunyai bangunan di atas tanah milik pihak lain.

Oleh karena itu, mungkin karena umumnya sukar untuk dapat memperoleh tanda bukti yang lain, dalam praktik Pengadilan Negeri dan Panitia Perumahan di Jakarta, tampak bahwa dalam memeriksa dan mengadili perkara-perkara penghunian dan pemilikan bangunan/rumah dipergunakan sertifikat hak atas tanah sebagai alat untuk membuktikan hak pemilikan atas bangunan yang berdiri di atas tanah tersebut.

Dengan demikian, dalam praktik pengadilan, sertifikat hak atas tanah bukan hanya berfungsi membuktikan hak atas tanahnya saja, melainkan juga hak pemilikan atas bangunan yang ada di atasnya. Jika demikian halnya, bagi pihak ketiga yang melakukan perbuatan hukum mengenai tanah dan bangunan yang ada di atasnya cukuplah berpegang pada apa yang disebutkan di dalarn sertifikat hak atas tanahnya. Apabila di dalarn sertifikat tersebut tidak ada catatan keterangan yang sebaliknya, bolehlah dia menganggap bahwa bangunan yang ada di atas tanah tersebut adalah (juga) milik dari yang mempunyai tanah.

F. Hubungannya dengan Penataan Ruang

Sesuai Pasal 6 UU Penataan Ruang, setiap orang wajib menaati penataan ruang yang telah ditetapkan, Dengan demikian, barangsiapa yang membangun atau menanam harus menaati tata ruang yang telah ditetapkan, yang membangun atau menanam belum tentu yang punya tanah.

Sebagai inti dari asas pemisahan horizontal dapat dikatakan bahwa “barangsiapa yang membangun atau menanam, maka dia lah pemilik bangunan atau tanaman itu.” Jadi yang membangun atau yang menanam belum tentu yang punya tanah. UUPA jelas menggunakan asas ini karena UUPA berdasarkan hukum adat. Hubungan fungsional antar UUPA dan hukum adat terungkap dalam:

1. Konsiderans “berpendapat huruf a” UUPA;
2. Pasal 5 UUPA;
3. Penjelasan Umum I/No. 3;
4. Penjelasan Pasal 5;
5. Penjelasan Pasal 16.

Kecuali itu ada satu Pasal UUPA yang dengan tegas mencerminkan bahwa UUPA menganut asas pemisahan horizontal, yakni Pasal 35 (1) yang mernuat definisi Hak Guna Bangunan (HGB) bahwa “Hak Guna Bangunan adalah hak untuk mendirikan dan mempunyai bangunan-bangunan atas tanah yang bukan miliknya sendiri.”

Berdasarkan pertimbangan-pertimbangan hukum yang dikemukakan di atas, siapa pun yang membangun (baik yang punya tanah sendiri ataupun bukan Pemilik tanah, tetapi mempunyai penguasaan yang legal berdasarkan perjanjian dengan pemiliknya) “tetap harus” menaati dan memerhatikan ketentuan hukum sebagaimana diwajibkan kepada setiap orang yang mernanfaatkan ruang;

Setidak-tidaknya ketentuan hukum yang wajib ditaati adalah sebagai berikut:

1. UUPA (Pasal 6, Pasal 14, dan Pasal 15).
2. UUPLH (UU No.24 Tahun 1997 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup Pasal 6 [ayat 1 dan ayat 2]).
3. UUPR (UU No.26 Tahun 2007, tentang Penataan Ruang Pasal 32, Pasal 33, dan Pasal 61).

Pelanggaran terhadap ketentuan hokum tersebut dapat dikenakan sanksi administrative; perdata; bahkan pidana tergantung dari jenis pelanggarannya.

Sumber : “Hukum Penataan Ruang dan Penatagunaan Tanah Dalam Konteks UUPA-UUPR-UUPPLH”
(Oleh : Dr. Hasni, S.H., M.H.)